在實踐中，行政機關經常向其他國家機關或者對方出具證明，如行政機關對對方作出處罰決定，然后行政機關向對方所在單位出具證明，并通知對方處罰的內容。這種證明行為在司法實踐中是否具有可訴性？期中，上海行政訴訟律師整理了相關的判斷規則和司法觀點供讀者參考。

　　司法觀點

　　行政證明行為的可訴性認定。

　　行政證明行為作為公共權力機關參與私人法律的行為，是公共權力滲透到私人權利中的結果。它以政府行政權力的信譽為基礎，以介紹信和證明為載體，確認原行政對手的法律關系或法律事實的相關信息，促進和保護行政對手權利的實現，也為對手以外的第三人提供信息查詢和交易基礎。行政機關只需復制行政對手的信息，輸出，不混合其他意思，不需要判斷和核實證明內容。行政證明可分為行政確認證明和作證行政證明。作證行政證明僅表現為行政主體單方面對某些案件事實的人員，在司法過程中未進行兩次辯駁，因此是否可以作為證據使用和證明效力需要法院審查和判斷。上海行政訴訟律師根據證據規則，國家機關出具的公文件優于其他證明，證明效力略高于其他證明。當事人的行政證據不能得到糾正，或多或少不能得到糾正。行政證明，如果相對人的行政機關的權利和義務不能得到當場認可以當事故。確認證書往往會影響對方的就業、知識和婚姻。行政機關違法或者濫用證明權，必然給對方帶來利益損害的，行政機關應當依法承擔行政賠償責任。根據公安部和有關部委聯合發布的《社會力量辦學印章管理暫行規定》（1991年）[注：無效]、《私營非企業單位印章管理條例》（2000年）[注：無效]等，私營非企業單位應當按照主管行政機關的介紹信刻制印章。最高人民法院認為，教育行政主管部門出具介紹信的行為對行政對方的權利和義務有實際影響的，屬于具體的行政行為。

　　裁判規則

　　1.行政機關在訴訟過程中向法院出具證明的行為不屬于行政訴訟范圍

　　案件要點：行政證明是指行政機關通過其工作人員親身經歷的事項，在特定意義上向有關部門解釋具體事實的行為。行政證明對公民、法人或者其他組織有約束力，對方有義務遵守但不得違反的，為具體行政行為；相反，證明僅為情況，其效力需要審查確認的，為非具體行政行為。行政機關在訴訟過程中向法院出具證明，不是作證或者具體行政行為，不屬于人民法院行政訴訟的范圍。
 

　　2.行政證明實際影響對方權利義務的，屬于可訴行政行為

　　案件要點：公安機關以其名義描述了警察和當事人對事故的陳述，這是一種證明行為。雖然該行為沒有直接創造和改變當事人的權利和義務，但由于事件加蓋了機關公章，增加了該證書的權威。基于對公共權力行為的信任，該行為將對對對方的權利和義務產生實際影響，屬于法院的范圍。

　　3.對相對人權義務產生實際影響的行政證明具有可訴性

　　案件要點：行政證明實際影響對方權利義務的，證明行為是具體的行政行為，對方可以提起行政訴訟。

　　4.行政機關出具的親屬關系證明是對原事實的復述，未設定對方的權利義務，不屬于縣公安局公安行政管理案件。

　　案件要點：行政證明行為是行政機關證明行政相對人的權利或者確認某一事實的行政行為，是行政機關根據權利或者法律事實、權利或者關系的申請，行政證明行為不同于其他行政行為，其主要特點是證明、事實。行政機關出具的親屬關系證明是對原事實的重復，不設定對方的權利和義務，不屬于人民法院行政訴訟的范圍。

　　5.交通事故認定行為是行政證明行為，不創造新的權利義務關系，不屬于可訴行政行為

　　案件要點：交通事故認定行為是行政證明行為，當事人之間沒有新的權利義務關系，沒有法律約束力，不屬于具體的行政行為。

　　6.稅務機關出具的納稅證明不影響對方權益，是國家稅務總局武勝縣稅務局稅務行政管理案件杜娟的不可訴行政行為。

　　案例要點：證明行為只客觀地證明和明確事實，一般不會增加或減少對方的權益。上海行政訴訟律師也就是說，行政證明不影響對方的權利和義務，因此證明行為是一種不可訴的行政行為。稅務機關出具的納稅證明不影響對方的權益，訴行政行為。

　　法律條文

　　1.《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）

　　第二條　公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。

　　前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。

　　第十二條　人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：

　　（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；

　　（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的；

　　（三）申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復，或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的；

　　（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；

　　（五）對征收、征用決定及其補償決定不服的；

　　（六）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；

　　（七）認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的；

　　（八）認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的；

　　（九）認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；

　　（十）認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；

　　（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的；

　　（十二）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。

　　除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。
 

　　2.《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》

　　第一條　公民、法人或者其他組織對行政機關及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

　　下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：

　　（一）公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為；

　　（二）調解行為以及法律規定的仲裁行為；

　　（三）行政指導行為；

　　（四）駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；

　　（五）行政機關作出的不產生外部法律效力的行為；

　　（六）行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為；

　　（七）行政機關根據人民法院的生效裁判、協助執行通知書作出的執行行為，但行政機關擴大執行范圍或者采取違法方式實施的除外；

　　（八）上級行政機關基于內部層級監督關系對下級行政機關作出的聽取報告、執法檢查、督促履責等行為；

　　（九）行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見等行為；

　　（十）對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。
 

　　3.《最高人民法院關于教育行政主管部門出具介紹信的行為是否屬于可訴具體行政行為請示的答復》（〔2003〕行他字第17號）

　　遼寧省高級人民法院：

　　你院《關于大連市教育局出具介紹信的行為是否為具體行政行為的疑請報告》收悉。經研究，答復如下：

　　教育行政主管部門出具介紹信的行為對行政相對人的權利義務產生實際影響的，屬于可訴的具體行政行為。

 

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