016、公民、法人或者其他組織與行政行為不具有公法上利害關系的，通常不具有原告主體資格。

　　——劉某明訴張家港市人民政府行政復議案 (2017)最高法行申 169 號

　　【裁判觀點】

　　行政訴訟中的“利害關系”應限于法律上的利害關系，不包括反射性利益。所謂法律上 的利害關系，除特殊情形或法律另有規定，一般僅指公法上的利害關系；公民、法人或者其他組織與行政行為具有公法上的利害關系，形成公法領域權利義務關系，其對行政行為不服 的，有權提起行政訴訟。發展改革部門在作出項目審批行為時，也就無須審查項目用地范圍內的征地拆遷、補償安置等事宜，無須考慮項目用地范圍內單個土地、房屋等權利人的土地使用權和房屋所有權 的保護問題。因此，項目建設涉及的土地使用權人或房屋所有權人與項目審批行為不具有利害關系，也不具有行政法上的權利義務關系，其以項目審批行為侵犯其土地使用權或者房屋 所有權為由，申請行政復議或者提起行政訴訟，并不具有申請人或者原告主體資格。不能認為所有的一審行政案件和二審行政案件，都必須要經過公開開庭審理程序。為節約司法成本，減輕各方當事人訴訟負擔，對于原告或者上訴人所訴之請求，在法律上顯無理 由者，人民法院可基于職權，不經言詞辯論，直接不予支持。

　　017、土地使用權處置方案的批準文件依法屬于國有資產管理部門進行土地使用權轉讓登記必要條件的，國有資產管理部門即與該土地使用權轉移登記行為具有法律上利害關系，國有資產管理部門可以自己的名義提起行政訴訟。——河北省外貿資產經營有限公司訴海口市人民政府頒發國有土地使用證案 (2014)行 提字第 10 號

　　【裁判觀點】

　　與具體行政行為有法律上利害關系的當事人，既可能是該具體行政行為直接針對的對象， 也可能是受到具體行政行為實際影響的其他主體。根據當時有效的《海南經濟特區土地管理條例》第四十八條第二款規定，以國有土地使用權作為出資條件，與他人聯合舉辦企業，涉及土地使用權流轉的，應當擬定土地使用權處置方案，并報有批準權的土地行政主管部門與國有資產管理部門批準。因此，海口市政府、海口市國土資源局在辦理涉案土地使用權轉讓登記時，應當將相關國有資產管理部門對土地使用權處置方案的批準文件作為必要條件。國有資產管理部門與涉案土地使用權轉移登記、頒證行為也因此具有法律上利害關系；國有資產管理部門認為土地轉讓登記行為違法的，可以自己的名義提起行政訴訟。
 

　　018、城鄉規劃部門建設項目選址意見書通常不直接設定公民、法人或者其他組織有關環境權益，公民、法人或者其他組織以環境權受侵犯為由，就城鄉規劃部門建設項目選址意見書提起行政訴訟的，一般認為不具有法律上的利害關系。——關某春等193人訴浙江省住房和城鄉建設廳等行政復議案 (2017)最高法行申 4361 號

　　【裁判觀點】

　　(1)影響原告主體資格是否成立的因素就可分為以下兩種，一是起訴人訴請保護的權益類 型，二是行政實體法律規范的規定。只有當起訴人訴請保護的權益，恰好落入行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法律規范的保護范圍時，起訴人的原告主體資格才能被承認。反之，如果起訴人雖有某種權益，但并非行政機關作出行政行為時需要考慮的，或者起訴人并不具有行政機關作出行政行為時需要考慮的權益，人民法院均不宜認可其原告主體資格。

　　(2)根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第三十六條，《浙江省城鄉規劃條例》第三十條 第二款等規定，城鄉規劃部門核發選址意見書，雖然可能為后續相應的建設許可，環境影響評價許可等以及后續的實際開工建設創造條件，但相關環境利益保護問題，只能通過環保部 門對建設項目環境影響報告書進行審批時予以考量，其并非城鄉規劃部門核發選址意見書時需要重點審查的權益。因此，公民、法人或者其他組織，不能以環境利益受到侵犯為由，主張其與城鄉規劃部門核發選址意見書存在利害關系，其起訴也不具有原告主體資格。

　　019、國有企業的原法定代表人被免職后，不能以企業名義提起行政訴訟。

　　——元氏縣石化產品總公司訴河北省元氏縣人民政府行政案 (2016)最高法行申 2057 號

　　【裁判觀點】

　　(1)國有企業原法定代表人被免去職務后，使用作廢公章，以公司名義提起行政訴訟，并 不是該企業真實意思的表示，不具有原告主體資格。

　　(2)公司的設置、成立與公民個人無法律上的利害關系的，公民以個人名義對行政機關批 準、決定設立公司的行為提起行政訴訟，缺乏訴的利益。

　　020、公立學校的退休教職工對縣級以上人民政府撤銷公立學校的行為不服而提起行政訴訟的， 不具備原告主體資格。

　　——馬某根等訴北京市東城區人民政府教育行政管理案 (2016)最高法行申 359 號

　　【裁判觀點】

　　《教育法》第二十八條規定，學校及其他教育機構的設立、變更和終止，應當按照國家 有關規定辦理審核、批準、注冊或者備案手續。因此，縣級以上地方人民政府根據當地教育發展規劃等情況對轄區內中小學作出的設立、變更和終止等行為，系政府作為舉辦者依法對公辦學校進行的調整和管理。區政府撤銷中學的行為，所針對的是其直接管理的中學這一事業單位法人，并不侵犯該中學退休教職工享有的人身權和財產權，因此中學退休教職工以個 人名義提起訴訟無法律依據，不具備原告主體資格。

　　021、行政復議的申請人和行政訴訟的起訴人，已經提供初步的證據證明其合法權益存在被侵犯可能性的，可以認為其申請復議或者提起訴訟有相應的事實根據。

　　——張某水等訴山東省人民政府等行政復議案 (2016)最高法行申 1759 號

　　【裁判觀點】

　　行政復議申請人在提出行政復議申請時，應當舉證證明其與具體行政行為有利害關系。易言之，應當提供證據初步證明其存在一項合法權益、該項合法權益已經或者可能受到行政行為侵犯。但此種舉證應當是初步的、表面成立的，而不能要求在申請階段就必須證明其權利確實已經受到侵犯；在相鄰權案件中尤其如此。是否具備申請人資格與其請求能否在行政復議中得到支持，是兩個不同層面的問題。正如承認起訴人提起行政訴訟的原告主體資格， 并不意味著必然會判決支持其實體訴訟請求；起訴權與勝訴權雖然有關聯，但兩者有著明顯的區別。行政復議的申請人和行政訴訟的起訴人，只要能提供初步的證據證明其存在合法權益被侵犯的可能性，則應當認可其申請復議和提起訴訟的資格；不能以事后查明的不具備合法權益或者不存在合法權益被侵犯的可能性，即不承認申請復議和提起訴訟的資格。在行政復議申請人是否具備合法權益，是否存在合法權益被侵犯的可能性，與原行政行為是否存在利害關系，應當按照有利于申請人維護權益的角度來解釋和認定申請人提供的證據材料等。人民法院對行政復議決定的審查，更應注意司法謙抑，特別是在復議機關已經認可申請人資格并作出實體復議決定的情況下，除非復議機關認定明顯錯誤，否則不宜另行認定申請人不具備申請復議的資格，而宜對復議決定是否合法進行實體審查，以避免程序空轉，并及時化解糾紛。

　　022、公民、法人或者其他組織對撤村建居等行為不服的，可以以村民委員會、村集體經濟組 織的名義，或者以超過適當比例的村民共

　　同的名義提起行政訴訟。

　　——阮某國、俞某新等訴浙江省杭州市人民政府、浙江省杭州市余杭區人民政府行政批復案 (2017)最高法行申 125 號【裁判觀點】原村集體組織成員是否同意撤村建居，應當依法定程序，通過村民會議、村民代表會議 等法定途徑表達。公民、法人或者其他組織對撤村建居等行為不服的，可以以村民委員會、村集體經濟組織的名義，或者以超過適當比例的村民共同的名義提起行政訴訟。

　　023、當事人所在社區、單位推薦的公民，應當是當事人所在社區的居民或者所在單位的工作人員。

　　——徐某綱訴南京市人民政府信息公開案 (2017)最高法行申 4774 號

　　【裁判觀點】

　　《行政訴訟法》第三十一條第二款對公民作為委托訴訟代理人的范圍予以了限制，明確 只有“當事人所在社區、單位以及有關社會團體推薦的公民”可以被委托為訴訟代理人。當事人所在社區、單位推薦公民代理訴訟，是為了保護與之有密切聯系的當事人的利益，其只有基于對本社區、本單位人員專業知識、訴訟能力、道德品行的了解，才有足夠理由作出推薦或者不予推薦的決定。基于行政訴訟法的立法目的和漢語正常文意，當事人所在社區、單位推薦的公民應限于當事人所在社區的居民、工作人員或者當事人所在單位的工作人員。

　　024、當事人起訴認為行政機關不履行法定監管職責的，應當以直接行使該監管職權的行政機 關為被告。

　　——曾某玲訴中國銀行業監督管理委員會行政案 (2016)最高法行申 1747 號

　　【裁判觀點】

　　根據《銀行業監督管理法》第八條和《商業銀行理財產品銷售管理辦法》第四條的規定， 銀監會的派出機構具有對理財產品銷售活動實施監督管理的法定職責。地方銀監局作為獨立的事業法人，根據法律的授權依法具有監管的法定職責，能獨立承擔法律責任。當事人錯列 銀監會為被告經釋明后仍拒絕變更為地方銀監局的，人民法院可裁定不予立案或駁回起訴。

　　025、被告適格，不僅包括被告應當具體、明確等形式條件，也包括被告作出了被訴行政行為等實質條件。

　　——劉某運訴山東省慶云縣人民政府行政強制及行政賠償案 (2016)最高法行申 2907 號

　　【裁判觀點】

　　(1)在行政訴訟中，被告適格包括兩個層面的含義。一是形式上適格，即《行政訴訟法》 第四十九條第二項規定的“有明確的被告”，以及第二十六條規定的關于適格被告的各款規 定。形式上適格屬于法定起訴條件的范疇，不符合這些規定的，應當裁定不予立案或者在立案后裁定駁回起訴。二是實質性適格，它是指被訴的行政機關作出了被訴的行政行為，并且 該機關在此范圍內能對案涉標的進行處分。實質性適格問題相對復雜，通常需要通過實體審理查明，如果通過實體審理確實不構成實質性適格，則以理由不具備為由判決駁回原告的訴 訟請求。

　　(2)并非行政訴訟中的所有待證事實，都要由被告承擔舉證責任。對于被訴的行政行為是 否存在、該行政行為是否由被告實施，應當由原告舉證證明。

　　026、行政機關職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告。

　　——王某南訴江蘇省常州市武進區人民政府土地行政管理案 (2017)最高法行申 137 號

　　【裁判觀點】

　　根據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》的規定， 縣級以上人民政府具有核發國有土地使用權證書，確認使用權的法定職責。此后，包括土地登記在內的不動產登記法律制度發生了變化。2015年3月1日起施行的《不動產登記暫行條例》施行后，單一的土地登記已經轉變為不動產統一登記，原不同登記機關的職責整合到不動產登記機構。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第六款規定，行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告。原告起訴要求撤銷《不動產登記暫行條例》 施行前人民政府頒發國有土地使用證行為的，應當以繼續行使其職權的行政機關即不動產統一登記機構為被告

　　。
 

　　027、原告起訴時已經提供初步證據證明被訴行政行為存在且系被告實施但被告否認的，被告對自己提出的主張依法應當舉證說明。——濟南高新技術產業開發區管理委員會等訴濟南高新技術產業開發區城市管理行政執 法局行政強制案 (2016)最高法行申 205號

　　【裁判觀點】

　　原告起訴時已經提供初步證據證明被訴行政行為存在且系被告實施的，通常認為原告起 訴具有事實根據。被告認為原告起訴錯誤或者所涉行政行為系他人實施的，應當依法對自己提出的主張提供相應的證據。被告在法定舉證期限內既不提交相應證據又拒絕作出合理說明 的，則人民法院依法應當認定被告適格。

　　028、行政機關已經作出征收決定或者作出違法建筑確認決定等前續行政行為的，可以推定該作出征收決定或者違法建筑確認決定的行政機關是組織強制拆除機關。

　　——大連萬達制衣有限公司訴大連市中山區人民政府行政賠償案 (2015)行監字第 70 號

　　【裁判觀點】

　　在強制拆除房屋案件中，原告應當對適格被告承擔初步證明責任。對行政機關已經作出 征收決定或者作出違法建筑確認決定等前續行政行為而原告因客觀原因無法舉證證明具體組織實施強制拆除機關的，原則上推定該作出征收決定或者違法建筑確認決定的行政機關是強制拆除機關，除非作出決定機關有證據證明強制拆除行為確屬其他相關部門或者組織所為。

　　029、政府法制部門通常不具有獨立行政管理職能，不對外行使行政管理職權，當事人對政府法制部門作出的行為不服提起行政訴訟的

　　，宜以法制部門所在人民政府為被告。

　　——葉某來、胡某根訴浙江省人民政府信息公開案 (2017)最高法行申 4870號

　　【裁判觀點】

　　(1)行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的 名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。對各級政府設立的辦事機構，如政府辦公室，法制辦公室等，其所有權依據相關組織法規定行使相關職權，并以自己名義作出相應的行為，但發生訴訟后仍應以相應的政府作為名義被告。

　　(2)根據《國務院行政機構設置和編制管理條例》《國務院關于機構設置的通知》《浙江省人民政府辦公廳關于印發浙江省人民政府法制辦公室主要職責內設機構和人員編制規定的通知》等規定，浙江省政府法制辦公室是浙江省政府辦事機構，其職能定位為浙江省政府負責 同志的參謀助手和法律顧問，浙江省政府法制辦公室所具體承擔的法規審查、行政復議、備案審查等工作，依法均由浙江省政府作出最終決定，浙江省政府法制辦公室本身不具有獨立 的行政管理職能，也不對外行使行政管理職權其作出行為的法律責任應當由浙江省政府承擔。

　　(3)當事人因認為浙江省政府法制辦公室未在規定期限內提供所申請獲取的政府信息，堅 持以浙江省政府為被告提起行政訴訟，符合現行有關政府法制辦公室法律地位的規定，浙江省政府依法是適格被告。

　　030、房屋所有權人在國有土地上房屋征收過程中無法確定強制拆除主體且無行政機關主動承擔責任的，當事人以市、縣、鄉級人民政府為被告提起訴訟，人民法院應予立案。

　　——上海馬橋酒店管理有限公司訴上海市閔行區人民政府行政強制案 (2017)最高法行 再 102 號

　　【裁判觀點】

　　(1)公民、法人或者其他組織的合法房屋受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。在集體 土地征收、國有土地上房屋征收過程中，行政機關無征收決定又無生效法律文書、未經法定程序拆除他人合法房屋的，應當承擔相應的賠償責任。

　　(2)房屋所有權人無法確定強制拆除主體且無行政機關主動承擔責任的，可以縣、市(區) 人民政府為被告提起訴訟，人民法院應予立案。縣、市(區)人民政府承認征收行為且無法舉 證證明確系其他主體強制拆除的，人民法院可以依法推定其為實施強制拆除主體。人民法院也可以查明適格被告后告知當事人依法變更。

　　(3)民事主體等違法強制拆除他人合法房屋，涉嫌構成故意毀壞財物罪的，權利人可以依法請求公安機關履行相應職責；人民法院經審查認為有犯罪行為的，應依據《行政訴訟法》第六十六條第一款規定，將有關材料移送公安、檢察機關。

　　031、行政相對人已經繳納國有土地使用權出讓金預付款但未取得相關國有土地使用權的，可以直接提起行政訴訟要求相應行政機關返

　　還該預付款。

　　——謝某訴陜西省商洛市鎮安縣人民政府征收行為違法及行政賠償案 (2017)最高法行 申 7252 號

　　【裁判觀點】

　　行政相對人參與國有土地使用權拍賣并繳納土地出讓金預付款后，國土資源管理部門未 經繳款人同意，將預付款轉作其他競買人的土地使用權出讓金，且未向該行政相對人出讓相關土地，這種轉用行為致使國土資源管理部門沒有合法依據取得利益，行政相對人沒有法律 依據而利益受損，構成公法上的不當得利，應予返還。從行政訴訟的角度考量，國土資源管理部門的上述預付款轉用和未向行政相對人出讓國有土地使用權的行為產生了不當得利的后果，導致行政機關負有返還預付款的義務，繳款人可以依照行政訴訟法第七十三條的規定，直接要求國土資源管理部門履行返還預付款的給付義務，無需將預付款的損失轉化為國家賠 償，按照國家賠償程序主張權利。如果國土資源管理部門在國有土地使用權拍賣中存在其他違法行為，導致相對人權利受損，可以依照國家賠償程序要求行政機關賠償損失。   上海虹口律師事務所

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