一、簡介

　　長期以來，學術界乃至社會各界對小城鎮規劃和鄉村規劃的含義認識模糊，對兩者的關系存在誤解。需要認真分析其來龍去脈，在搞好規劃編制的基礎上，推動學術討論。上海拆遷律師電話

　　小城鎮規劃要區分行政建制鎮的規劃與作為政策對象的重點鎮規劃，鄉村規劃要區分鄉村地域范圍內的規劃與作為城鄉規劃專業的鄉村規劃。這樣，既有利于回顧反思以往的規劃實踐，也便于更好地理解國土空間規劃體系中的鄉村規劃內容。

　　二、小城鎮規劃

　　1.小城鎮的理解

　　小城鎮的概念由費孝通教授提出，認為小城鎮是一種比農村社區高一層次的社會實體的存在，這種社會實體是一批并不從事農業生產勞動的人口為主組成的社區。然而，它們與城市還有一定的差距。因此，小城鎮客觀上處于城鄉過渡的中介狀態。

　　城市與鄉村的劃分是個大難題，卻又非常重要，否則，城市化的概念就成了問題。從學術研究的角度看，城鄉劃分需要區分實體意義、行政意義和功能意義，不能以偏概全。與此對應，小城鎮可以作為居民點、作為管理單元、作為政策對象來分別理解。關于小城鎮的許多爭議都與沒有區分三者的不同特點有關。

　　2.小城鎮規劃的爭議

　　20世紀末，隨著中國經濟發展進入新階段、迫切需要擴大消費，小城鎮成為帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略。2000年，中共中央、國務院下發《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，將小城鎮發展作為實現我國農村現代化的必由之路，要求科學規劃，合理布局，注意節約用地和保護生態環境，避免一哄而起。

　　但是，小城鎮規劃的范圍存在著爭議，主要有兩種看法。一是狹義的小城鎮規劃，指的是行政上與鄉平級的建制鎮的規劃，包括鎮域規劃和鎮區規劃。在這種情況下，小城鎮的規劃等同于鎮的規劃。二是廣義的小城鎮規劃，向上擴展到縣城所在地鎮的規劃，因為有不少的縣級市是“縣改市”，這類小城鎮的規劃與縣級市的規劃類同；向下延伸到集鎮的規劃，又因為有大量的鎮是 “鄉改鎮”，這類小城鎮的規劃與鄉的規劃交叉。這兩種看法雖然范圍不同，其實思路是相同的，就是都將現有的行政管理單元作為考慮問題的前提。

　　3.小城鎮規劃的作用定位

　　關于小城鎮規劃范圍的爭議，實際上也是關于發展重點的爭議。小城鎮規劃乃至小城鎮發展戰略沒有達到預期目標的主要原因是誤將作為居民點和管理單元的現有小城鎮，與作為政策對象的小城鎮混為一談。

　　作為居民點的小城鎮是客觀存在，既不可能消失，也不可能承擔過多的功能，因為居民點體系是由眾多的自然、社會和人文因素逐漸促成的。學術研究需要從實體意義進行識別。作為管理單元的小城鎮是根據治理需要劃定的，具有更多政治、人為的因素，爭議是難以避免的，例如，“撤鄉并鎮”“移民建鎮”，就屬于管理單元的調整。學術研究需要為此提供依據，而不是被動地作為統計數據來源。作為政策對象的小城鎮是某種政策適用范圍的界定，這雖然也是治理手段，但是時效往往更短，具有更多的公共權力動態干預的特征，如“試點鎮”“特色小鎮”“歷史名鎮”。學術研究需要對此進行引領，而不是“跟風”。

　　因此，從行政建制角度對小城鎮規劃的界定，恰恰是小城鎮規劃成為問題的起因。如果將現有的鎮、鄉作為規劃對象，不管是狹義還是廣義理解，都沒有抓住小城鎮規劃的要害。其實，小城鎮所包括的具體對象并不是最重要的，無需人為劃分。關鍵是要通過小城鎮規劃這個手段，在不同地區的不同發展階段選取發展重點。否則，小城鎮規劃與已有的鎮、鄉規劃有何區別呢？只有把小城鎮放在縣市域甚至更大范圍的城鎮體系中去考察，才能認清小城鎮的功能，小城鎮規劃的科學性才能增強，布局才更加合理。因此，小城鎮規劃首先應當是更大空間范圍的區域規劃。要區分位于大中城市規劃范圍內的小城鎮、可作為大中城市衛星城的小城鎮、主要是為鄉村服務的獨立小城鎮、在城鎮體系中具有特殊區位條件的小城鎮等不同情況，分別在不同的空間層次開展規劃。這樣，才能符合中央“避免一哄而起”的基本要求。

　　小城鎮規劃的提法，源于學術界城鄉關系的討論，興于政府小城鎮發展戰略的實施，應理解為城鄉規劃專業實踐的一項任務，也是政府組織開展的一項工作。從學術研究角度看，小城鎮規劃不構成學科專業；從社會共識角度看，也沒有法律法規和技術標準的支持。從城鄉關系和城鎮化的角度，小城鎮規劃更多地應當理解為鄉村中心規劃，同時也是城市與區域規劃的延伸和具體化。
 

　　三、鄉村規劃

　　1.農村與鄉村

　　在我國，鄉村與農村兩者經常被相互通用，或混用。實際上，鄉村與農村是有一定區別的，這涉及產業和居住形態的分類。傳統意義上的農村，指以從事農業生產為主的人聚居的地方。鄉村，是與城市相對應的概念，指城市以外的地區。但是，什么是城市？如何識別城市地區？其困難程度，學人皆知。專業術語標準上說，城市指的是以非農產業和非農業人口聚集為主要特征的居民點。根據我國1989年版的《城市規劃法》，城市居民點包括設立城市建制的和設立鎮建制的兩類，即直轄市、市、鎮。這樣，在規范的政府文件中，城市變為城鎮，城市化表述為城鎮化。可是，直轄市、市、鎮的行政范圍內仍舊是有鄉村的。于是，就將市區和鎮區作為城市居民點。

　　城市界定的困難其實也就是鄉村界定的困難。市區和鎮區以外的地區一般稱為鄉村，設立鄉和村的建制。鄉村的居民點又有集鎮和村莊之分。集鎮通常是鄉人民政府所在地，或一定范圍的農村商業貿易、行政服務中心。村莊又有自然村和行政村兩個不同的概念，自然村由若干農戶聚居一地組成，為行政便利，把一兩個較大的自然村或幾個較小的自然村劃作一個管理單元，稱為行政村。行政村又被分為村民小組，村民小組與自然村有密切關系，但也不是完全對應。一般北方平原地區村莊規模較大，南方丘陵地區村莊規模較小。

　　雖然城鎮以外的地區稱為鄉村，但是，海洋、高山、沙漠、森林、濕地等無人居住的地方不能算鄉村?？梢?，鄉村是人居環境的一種類型，前提是要有人居住。值得注意的是，鄉村與農村的區別在改革開放后變得更加明顯。隨著農村工業化和現代化進程，一些傳統的農村地區居民已經不再以從事農業生產為主，農民的身份與是否從事農業已經沒有必然的關系，但其居住和生活方式仍舊達不到城鎮的標準。在這種情況下，用鄉村一詞，似乎更加符合實際。因此，從邏輯上講鄉村應該包括農村，但農村還不是鄉村的全部含義。

　　2.鄉村規劃的范疇

　　鄉村規劃，是與鄉村事務有關的各種規劃，可以有多種理解。例如，鄉村振興戰略規劃、農業發展規劃、鄉村義務教育規劃等。有的有空間性質，有的沒有。筆者主張將鄉村規劃區分為鄉村地域范圍的各種規劃和作為城鄉規劃專業的鄉村規劃。因為在城市以外地區可以有很多的規劃類型，而且不斷發生著變化。新中國成立初期，有五年計劃中的農村內容、公社規劃、新村規劃等。“三年不搞規劃”后停止。農村改革開放后，政府組織編制了農業區劃、村鎮規劃、基本農田保護規劃、鄉鎮土地利用規劃等。強調城鄉統籌發展時，又出現了小城鎮規劃、縣域規劃、城鄉一體化規劃等。提出新農村建設，有鄉村建設規劃、鄉村人居環境改善規劃、田園綜合體規劃、鄉村旅游規劃等。鄉村振興戰略實施以來，中央要求“多規合一”，建立國土空間規劃體系，在此框架內編制鄉鎮規劃、村莊規劃。

　　我們城鄉規劃專業人員比較熟悉的鄉村規劃，社會上普遍認為是鄉村建設規劃，然而此“建設”非彼“建設”，僅僅與房屋、道路等基礎設施建設有關，還不是新農村建設所指的全面的建設。盡管我們強調物質環境建設與社會生活改善同步考慮，但是由于部門主義和學科偏見的影響，沒有“落地”內容的規劃，通常不認為是城鄉規劃專業的規劃。從城鄉規劃專業角度看，也有不少發展變化。學科專業名稱為城市規劃，城市規劃下鄉，開展公社建設規劃、大寨式新村建設規劃。法律規定為城市規劃，建設部門規章和技術立法提出村鎮規劃，村鎮規劃分為村鎮總體規劃與村鎮建設規劃兩個階段，后上升為法規。法律規定從城市規劃修改為“城鄉規劃”，學科專業擴展為城鄉規劃，涉及鄉村部分為鎮規劃、鄉規劃、村規劃。

　　從國際視野看，規劃一開始主要是為城市服務的。由于城市化進程引起鄉村地區的衰落，產生了鄉村保護和復興的運動，逐步形成鄉村規劃。鄉村規劃不是與城市規劃并列的新學科，而是城市規劃專業在鄉村地區的應用。因此，討論城市規劃在鄉村地區的適應性，是規劃實踐與理論都不可回避的議題。城市問題與鄉村問題相互影響，城市發展與鄉村振興是同一件事情的兩個方面。更加重要的是，中國傳統的農業文明高度發達，現代化的核心問題是農業、農村和農民的改造。從西方引入的城市規劃專業一開始并不是為農村而設立，卻需要面對中國特殊的國情，處理城鄉二元經濟與社會結構條件下的鄉村規劃，其艱難程度是可想而知的。與城市相比較，鄉村居民點規模小、功能不全、建設分散，加上技術力量薄弱、管理能力不足，每個自然村和集鎮都單獨編制規劃很困難，也沒有必要。鄉村規劃涉及的內容，更不能局限于鄉村人居環境的物質改善，必須與鄉村社會治理結合起來考慮。城鄉規劃并不是規劃的全部，需要與其他規劃進行協調整合。只有將城鄉居民點變遷的規律作為專業研究的重點，城鄉規劃的科學性才能得到真正的提高。

　　3.國土空間規劃中的鄉村規劃內容

　　國土空間規劃體系為整合相關規劃提供了頂層設計，作為政府管理職能的城鄉規劃管理正在調整和重組，鄉村規劃不能獨善其身。但從專業角度看，并不是由哪個部門管的問題，而是規劃本來應該怎么做的問題。在國土空間規劃體系中，鄉村地域范圍的規劃已經規范化，分為縣級國土空間規劃、鄉鎮級國土空間規劃和村莊規劃?？h、鄉鎮兩級規劃包括總體規劃、詳細規劃和專項規劃，村莊規劃直接編制到詳細規劃的深度。需要注意的是，國土空間規劃的每個空間層次都應當包括鄉村的內容，而不僅是鄉村地域范圍內的規劃。

　　不同空間層次的鄉村規劃內容要有分工。全國國土空間規劃綱要中，要有鄉村專項，落實鄉村振興總體戰略、長遠規劃和重大政策。省域規劃中，要有永久基本農田保護、生態保育、鄉土文化培育等內容，引導鄉村地區開展全域整治，修復大地景觀風貌。城市規劃中，要明確鄉村發展的重點區域，安排基礎設施，延伸公共服務，提出激活鄉村活力的政策指引。縣規劃要確定縣域范圍鎮村體系布局、鄉鎮合并方案，提出村莊分類標準和布點原則，劃定鄉村振興的重點區域，提出優化空間布局的方案。鄉鎮規劃要落實居民點布局，提出村莊分類編制規劃的要求、保留與遷并政策、人居環境整治方案、重要公建與設施。規劃成果納入縣級以上國土空間基礎信息平臺統一實施管理。村莊規劃沒有必要逐個單獨編制，應當在縣市、鄉鎮規劃指導下對居民點進行分類，再確定單個村莊是否需要單獨編制規劃。村莊規劃編制應當提供建設、保護、復耕等多種不同的“套餐”，而不是用一個萬能的模式。

　　城鄉規劃與土地利用規劃的主要區別是，前者需要處理經濟社會環境發展的多目標問題，后者只是處理相對專門的土地管理問題。因此，國土空間規劃，既不是部門意義上的城鄉規劃，也不是部門意義上的土地利用規劃，而是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，各類開發、保護、建設活動的基本依據。鄉村規劃變革是時代的呼喚，是實施鄉村振興戰略、落實鄉村治理方略、提高空間規劃科學性和實效性的具體舉措。國土空間規劃只是為具有空間性質的各種政府規劃提供了一個政策框架，并不是鄉村規劃的全部內容。鄉村規劃包括不同主體在鄉村事務方面的規劃，因此仍舊需要不同規劃的合作。如果將國土空間規劃作為自然資源部的部門規劃，就如同誤以為城市規劃是住房和城鄉建設部的部門規劃一樣，是不符合學科發展的原理和中央對于空間規劃的基本定位的。

　　四、上海拆遷律師總結

　　作為學術研究的小城鎮規劃與鄉村規劃，重點需要分析地表宜居環境中人類居民點體系的變遷規律，特別是中間規模層次的鎮和大量分散布局的村如何演化，規劃如何應對。前者是解釋功能，后者是規范功能。