近日，最高人民法院發(fā)布了《法官處罰程序規(guī)定（試行）》（以下簡稱《程序規(guī)定》），明確規(guī)定了法官處罰工作的管轄權(quán)、受理、調(diào)查、聽證、審議和處理程序。《程序規(guī)定》的頒布，對于深化司法制度改革，確保審判權(quán)依法公正行使，建立新的制約監(jiān)督機制，維護(hù)法官依法公正履行職責(zé)具有重要意義。為了便于理解和應(yīng)用，上海律師在線網(wǎng)解讀本程序規(guī)定的背景、起草過程、主要內(nèi)容和工作思路如下。

　　一是制定程序規(guī)定的背景和起草過程。

　　2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：明確各類司法人員的工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，實行辦案質(zhì)量終身責(zé)任制和錯案責(zé)任倒查責(zé)任制，確保辦案經(jīng)得起法律和歷史的考驗。為貫徹黨的十八屆四中全會精神和黨中央關(guān)于深化司法體制改革的決策部署，建立健全符合司法規(guī)律的審判權(quán)力運行機制，優(yōu)化審判資源配置，明確審判組織權(quán)限，落實辦案責(zé)任制，確保法官依法獨立公正履行審判職責(zé)，中央先后印發(fā)了《關(guān)于建立法官、檢察官處罰制度的意見(試行)》

　　為扎實推進(jìn)法官懲戒工作落實，最高人民法院在認(rèn)真調(diào)查、借鑒相關(guān)工作經(jīng)驗、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)法官法等法律法規(guī)和中央有關(guān)司法改革精神，結(jié)合人民法院工作實際，起草了規(guī)范全國法院法官懲戒工作的程序規(guī)定草案，先后征求了全國人大法律工作委員會、中央紀(jì)委、國家監(jiān)察委員會、中央組織部、最高人民檢察院等中央有關(guān)單位和法院制度的意見和建議。上海律師在線網(wǎng)根據(jù)征求意見，多次修改完善程序規(guī)定草案，經(jīng)最高人民法院黨組和中央司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議通過，并報中央政法委員會審議批準(zhǔn)。最高人民法院于2021年12月14日發(fā)布了《程序規(guī)定》。

　　二是貫徹程序規(guī)定的工作思路。

　　法官處罰工作是司法制度改革的新生事物，沒有先例，需要在中央制度框架內(nèi)積極探索，不斷完善，通過明確處罰主體，規(guī)范處罰程序，嚴(yán)格處罰標(biāo)準(zhǔn)，建立一致的違法審判責(zé)任調(diào)查機制，真正實現(xiàn)讓法官裁判，由法官負(fù)責(zé)。

　　一是加強教育培訓(xùn)，準(zhǔn)確理解和掌握程序規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容。認(rèn)真組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)，加強宣傳教育，幫助法官準(zhǔn)確掌握程序規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容，嚴(yán)格遵守底線紅線，深入了解程序規(guī)定的制定和發(fā)布是深化司法制度改革的重要制度設(shè)計，是確保審判權(quán)依法公平行使的有效途徑，是構(gòu)建新的制約監(jiān)督機制的實際需要，也是維護(hù)法官依法公平履行職責(zé)的制度保障，有效地將思想認(rèn)識成果轉(zhuǎn)化為制度執(zhí)行效率，創(chuàng)造服務(wù)全局、司法為民、公平司法的新審判業(yè)績，建設(shè)正式、專業(yè)、專業(yè)的法官隊伍，促進(jìn)新時期人民法院工作的高質(zhì)量發(fā)展。

　　二是統(tǒng)籌安排部署，探索完善法官處罰制度的配套措施。要壓縮壓實主體責(zé)任，統(tǒng)籌安排部署，探索完善法官處罰制度的配套措施，積極推進(jìn)法官處罰制度的實施。既要規(guī)范法官處罰委員會的設(shè)立，完善法官處罰程序，不斷完善線索受理、立案調(diào)查、提交審議、組織聽證、制定處罰、權(quán)利救濟(jì)等程序規(guī)則，又要堅持處罰與保護(hù)并重的原則，嚴(yán)格區(qū)分辦案質(zhì)量缺陷責(zé)任和違法審判責(zé)任，細(xì)化法官和輔助審判人員的責(zé)任劃分，提高法官處罰工作的透明度、專業(yè)性和公信力

　　第三，根據(jù)實際需要，努力解決法官處罰制度實施中的問題。加強政治責(zé)任，密切關(guān)注時代命題，把握實際需要，遵循司法規(guī)律，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，發(fā)揮第一精神，深入研究，總結(jié)實踐經(jīng)驗。圍繞處罰工作中出現(xiàn)的新問題、新情況，準(zhǔn)確把握處罰工作的規(guī)律特點，完善線索發(fā)現(xiàn)機制，理順法官處罰與紀(jì)律檢查監(jiān)督、干部管理的關(guān)系，促進(jìn)案件評估與法官處罰、法官處罰與法官退款的聯(lián)系。加強司法責(zé)任制條件下廉潔政府風(fēng)險的防治，扎實推進(jìn)法官處罰工作的有序發(fā)展，充分利用處罰制度的優(yōu)勢，堵塞審判管理制度的漏洞，不斷提高的科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)化、法治水平。
 

　　三是《程序規(guī)定》的主要內(nèi)容

　　《程序規(guī)定》共七章四十四條，包括總則、職責(zé)和任務(wù)、管轄和回避、受理和調(diào)查、聽證和審議、處理和救濟(jì)、附則。主要內(nèi)容如下：

　　（一）關(guān)于懲戒事由、主體和對象

　　1.懲戒事由。上海律師在線網(wǎng)依據(jù)法官法的規(guī)定，《程序規(guī)定》第四條對法官懲戒的事由作出明確，即法官在履行審判職責(zé)過程中，故意違反法律法規(guī)辦理案件，或者因重大過失導(dǎo)致裁判結(jié)果錯誤并造成嚴(yán)重后果，需要予以懲戒的，依照本規(guī)定辦理。同時，《程序規(guī)定》第四十條規(guī)定：“本規(guī)定適用于人民法院履行主體責(zé)任，對法官涉嫌違反審判職責(zé)的行為進(jìn)行調(diào)查和懲戒。”也就是說，《程序規(guī)定》僅對法官涉嫌違反審判職責(zé)的行為啟動懲戒程序，法官違反審判職責(zé)以外的其他違紀(jì)違法行為，則依據(jù)法律及有關(guān)紀(jì)律規(guī)定辦理。

　　2.懲戒主體。依據(jù)“兩高”印發(fā)的《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》中法官懲戒工作由人民法院與法官懲戒委員會分工負(fù)責(zé)的規(guī)定，《程序規(guī)定》第六條規(guī)定，人民法院按照干部管理權(quán)限對法官涉嫌違反審判職責(zé)行為進(jìn)行調(diào)查核實，根據(jù)法官懲戒委員會的審查意見，依照有關(guān)規(guī)定作出是否予以懲戒的決定，并給予相應(yīng)處理。法官懲戒委員會根據(jù)人民法院調(diào)查的情況，負(fù)責(zé)從專業(yè)角度審查認(rèn)定法官是否存在法官法第四十六條第四項、第五項規(guī)定的違反審判職責(zé)的行為，提出構(gòu)成故意違反職責(zé)、存在重大過失、存在一般過失或者沒有違反職責(zé)等審查意見。

　　3.懲戒對象。《程序規(guī)定》第四十二條規(guī)定，本規(guī)定所稱法官，是指按照法官法選任并實行員額制管理的法官。也就是說，法官懲戒的對象限于實行法官員額制后進(jìn)入員額的法官，司法輔助人員以及其他工作人員不屬于法官懲戒的對象。人民法院負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的人員因故意或者重大過失，怠于行使或者不正當(dāng)行使審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)導(dǎo)致裁判錯誤并造成嚴(yán)重后果，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任的，依照干部管理的有關(guān)規(guī)定和程序追究其監(jiān)督管理責(zé)任，即院庭長因監(jiān)督管理責(zé)任造成裁判錯誤的，也不適用法官懲戒程序。此外，若法官在違反審判職責(zé)的同時，亦存在其他違紀(jì)違法行為的，只對違法審判的行為啟動法官懲戒程序，對其他行為不適用法官懲戒程序。對違反審判職責(zé)行為經(jīng)懲戒委員會審議，應(yīng)當(dāng)予以追責(zé)的，可與其他違紀(jì)違法行為一并處理，也可以分開處理。造成錯案的原因既有法官違法審判的原因，也有院庭長監(jiān)督管理不當(dāng)?shù)仍虻模粚`反審判職責(zé)的法官啟動法官懲戒程序追責(zé)，對其他人依據(jù)其他的法律法規(guī)追責(zé)。

　　（二）關(guān)于管轄對象、線索受理和調(diào)查主體

　　1.管轄對象。征求意見中，有單位建議對干部管理權(quán)限不在本院的法官涉嫌違反審判職責(zé)的，應(yīng)由上級人民法院進(jìn)行調(diào)查。研究認(rèn)為，根據(jù)黨中央關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察體制改革文件精神，以及有關(guān)法律規(guī)定和黨內(nèi)法規(guī)，對于黨員、干部違紀(jì)和職務(wù)違法行為的立案調(diào)查管轄劃分，核心在于干部管理權(quán)限，并實行分級負(fù)責(zé)制，法官懲戒工作也需遵循此原則，應(yīng)嚴(yán)格按照干部管理權(quán)限設(shè)定各級人民法院的管轄對象。故《程序規(guī)定》第十二條規(guī)定，各級人民法院按照干部管理權(quán)限，對本院法官違反審判職責(zé)的行為進(jìn)行調(diào)查和懲戒。《程序規(guī)定》第十三條規(guī)定，最高人民法院法官懲戒委員會負(fù)責(zé)審查最高人民法院提請審議的法官是否具有違反審判職責(zé)的行為，并提出審查意見。省、自治區(qū)、直轄市法官懲戒委員會負(fù)責(zé)審查高級人民法院提請審議的法官是否具有違反審判職責(zé)的行為，并提出審查意見。

　　2.線索受理。征求意見中，有單位建議明確線索受理系由人民法院內(nèi)設(shè)機關(guān)紀(jì)委還是承擔(dān)督察工作的部門負(fù)責(zé)，以便于實際操作。研究認(rèn)為，人民法院內(nèi)設(shè)機關(guān)紀(jì)委和承擔(dān)督察工作的部門作為黨組落實主體責(zé)任的重要部門，在法官涉嫌違反審判職責(zé)問題的線索受理上應(yīng)共同承擔(dān)，故《程序規(guī)定》第十六條規(guī)定，各級人民法院機關(guān)紀(jì)委或承擔(dān)督察工作的部門按照干部管理權(quán)限受理反映法官違反審判職責(zé)問題的舉報、投訴，以及有關(guān)單位、部門移交的相關(guān)問題線索。人民法院在審判監(jiān)督管理工作中，發(fā)現(xiàn)法官可能存在違反審判職責(zé)的行為，需要追究違法審判責(zé)任的，由辦案部門或承擔(dān)審判管理工作的部門對案件是否存在裁判錯誤提出初步意見，報請院長批準(zhǔn)后移送機關(guān)紀(jì)委或者承擔(dān)督察工作的部門審查。

　　3.調(diào)查主體。征求意見中，有單位建議明確法官懲戒工作的調(diào)查主體，即是由法院內(nèi)設(shè)機關(guān)紀(jì)委還是承擔(dān)督察工作的部門進(jìn)行調(diào)查。研究認(rèn)為，依據(jù)公務(wù)員法、政務(wù)處分法、人民法院組織法、法官法等相關(guān)法律，人民法院作為任免單位和管理機關(guān)，可以對本院法官違規(guī)違紀(jì)問題開展調(diào)查。同時，考慮到各級法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的實際情況，對法官懲戒工作的調(diào)查主體進(jìn)行了明確，即當(dāng)事法官所在法院設(shè)有機關(guān)紀(jì)委，則由機關(guān)紀(jì)委承擔(dān)；當(dāng)事法官所在法院未設(shè)機關(guān)紀(jì)委，則由承擔(dān)督察工作的部門負(fù)責(zé)調(diào)查。據(jù)此，《程序規(guī)定》第十七條規(guī)定，人民法院機關(guān)紀(jì)委或承擔(dān)督察工作的部門經(jīng)初步核實，認(rèn)為有關(guān)法官可能存在違反審判職責(zé)的行為，需要予以懲戒的，應(yīng)當(dāng)報請院長批準(zhǔn)后立案，并組織調(diào)查。

　　（三）關(guān)于調(diào)查后的處理、提請審議和補充調(diào)查程序

　　1.調(diào)查后的處理程序。根據(jù)調(diào)查情況，《程序規(guī)定》第二十一條規(guī)定了三種處理方式：一是沒有證據(jù)證明當(dāng)事法官存在違反審判職責(zé)行為的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件，并通知當(dāng)事法官，必要時可在一定范圍內(nèi)予以澄清；二是當(dāng)事法官存在違反審判職責(zé)行為，但情節(jié)較輕無需給予懲戒處理的，由相關(guān)部門進(jìn)行提醒談話、批評教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉；三是當(dāng)事法官存在違反審判職責(zé)行為，需要懲戒的，人民法院調(diào)查部門應(yīng)將審查報告移送本院承擔(dān)督察工作的部門，由承擔(dān)督察工作的部門制作提請審議意見書，報院長審批后，按照程序提請法官懲戒委員會審議。

　　2.提請審議程序。鑒于法官懲戒委員會僅在最高人民法院和省一級設(shè)立，與四級人民法院并非完全對應(yīng)，故《程序規(guī)定》第二十二條規(guī)定，最高人民法院法官違反審判職責(zé)的，由最高人民法院提請最高人民法院法官懲戒委員會審議；高級人民法院法官違反審判職責(zé)的，由高級人民法院提請省、自治區(qū)、直轄市法官懲戒委員會審議；中級人民法院、基層人民法院和專門人民法院法官違反審判職責(zé)的，層報高級人民法院提請省、自治區(qū)、直轄市法官懲戒委員會審議。上級人民法院認(rèn)為下級人民法院提請審議的事項不符合相關(guān)要求的，可以要求下級人民法院補充完善，或者將提請審議的材料退回下級人民法院。

　　3.補充調(diào)查程序。為保障懲戒案件的質(zhì)量，《程序規(guī)定》第二十九條對補充調(diào)查程序進(jìn)行了規(guī)定，即法官懲戒委員會認(rèn)為懲戒事項需要補充調(diào)查的，可以要求相關(guān)人民法院補充調(diào)查。相關(guān)人民法院也可以申請補充調(diào)查。人民法院應(yīng)當(dāng)在一個月內(nèi)補充調(diào)查完畢，補充調(diào)查以二次為限。《程序規(guī)定》第三十條規(guī)定，人民法院補充調(diào)查后，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行懲戒的，應(yīng)重新提請法官懲戒委員會審議。

　　（四）關(guān)于聽證、審議和異議審查程序

　　1.聽證程序。為保護(hù)法官依法履行審判職責(zé)，根據(jù)中央文件精神，《程序規(guī)定》第二十五條規(guī)定，法官懲戒委員會審議懲戒事項時，應(yīng)當(dāng)組織聽證。當(dāng)事法官對人民法院調(diào)查認(rèn)定的事實、證據(jù)和提請審議意見沒有異議，明確表示不參加聽證或無故缺席的，可直接進(jìn)行審議。因特殊情況，懲戒委員會主任可以決定延期聽證。《程序規(guī)定》第二十六條規(guī)定，聽證由法官懲戒委員會主任主持，或者由主任委托副主任或其他委員主持。同時，該條明確了聽證開始、申請回避、舉證質(zhì)證、個別詢問、發(fā)表意見、最后陳述等具體聽證程序。

　　2.審議程序。為增強懲戒工作的權(quán)威性，《程序規(guī)定》第二十四條規(guī)定，法官懲戒委員會審議懲戒事項，應(yīng)當(dāng)有全體委員五分之四以上出席方可召開。《程序規(guī)定》第二十七條規(guī)定，法官懲戒委員會應(yīng)當(dāng)在聽證后進(jìn)行審議，并提出審查意見。審議時，法官懲戒委員會委員應(yīng)當(dāng)對證據(jù)采信、事實認(rèn)定、法律法規(guī)適用等進(jìn)行充分討論，并根據(jù)聽證的情況獨立發(fā)表意見。發(fā)表意見按照委員、副主任、主任的先后順序進(jìn)行。《程序規(guī)定》第二十八條規(guī)定，法官懲戒委員會審議懲戒事項，須經(jīng)全體委員三分之二以上多數(shù)通過，對當(dāng)事法官是否構(gòu)成違反審判職責(zé)提出審查意見。經(jīng)審議，未能形成三分之二以上多數(shù)意見的，由人民法院根據(jù)審議情況進(jìn)行補充調(diào)查后重新提請審議，或者撤回提請審議事項。

　　3.異議審查程序。為充分發(fā)揮懲戒工作保護(hù)當(dāng)事法官的功能效用，《程序規(guī)定》第三十一條規(guī)定，法官懲戒委員會的審查意見應(yīng)當(dāng)書面送達(dá)當(dāng)事法官和相關(guān)人民法院。當(dāng)事法官對審查意見有異議的，可以自收到審查意見書之日起十日內(nèi)以書面形式通過承擔(dān)督察工作的部門向法官懲戒委員會提出。《程序規(guī)定》第三十二條規(guī)定，當(dāng)事法官對審查意見提出異議的，法官懲戒委員會應(yīng)當(dāng)對異議及其理由進(jìn)行審議，并作出書面決定：認(rèn)為異議成立的，決定變更原審查意見，作出新的審查意見；認(rèn)為異議不成立的，決定維持原審查意見。異議審查決定應(yīng)當(dāng)書面回復(fù)當(dāng)事法官。

　　（五）關(guān)于懲戒決定程序

　　《程序規(guī)定》第三十四條對懲戒決定程序進(jìn)行了規(guī)定，即法官懲戒委員會經(jīng)審議，認(rèn)定法官存在故意違反審判職責(zé)行為，或者存在重大過失導(dǎo)致案件錯誤并造成嚴(yán)重后果，應(yīng)當(dāng)予以懲戒的，由人民法院根據(jù)干部管理權(quán)限作出懲戒決定：給予停職、延期晉升、調(diào)離審判執(zhí)行崗位、退出員額、免職、責(zé)令辭職等組織處理；按照公務(wù)員法、公職人員政務(wù)處分法、法官法、《人民法院工作人員處分條例》等法律規(guī)定給予處分。同時明確，上述懲戒方式，可以單獨使用，也可以同時使用。

　　（六）關(guān)于當(dāng)事法官的權(quán)利保障

　　為充分保障當(dāng)事法官在法官懲戒工作中的各項權(quán)利，《程序規(guī)定》以列舉方式進(jìn)行了明確。《程序規(guī)定》第三條規(guī)定，法官依法履行審判職責(zé)受法律保護(hù)。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不受追究。第二十條規(guī)定，人民法院對法官涉嫌違反審判職責(zé)行為進(jìn)行調(diào)查的過程中，當(dāng)事法官享有知情、申請回避、陳述、舉證和辯解的權(quán)利。調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)如實記錄當(dāng)事法官的陳述、辯解和舉證。第二十三條規(guī)定，法官懲戒委員會受理懲戒事項后，相關(guān)人民法院承擔(dān)督察工作的部門應(yīng)當(dāng)在受理后五日內(nèi)將提請審議意見書送達(dá)當(dāng)事法官，并告知當(dāng)事法官有權(quán)查閱、摘抄、復(fù)制相關(guān)案卷材料及證據(jù)，有陳述、舉證、辯解和申請回避等權(quán)利。第三十六條規(guī)定，當(dāng)事法官對懲戒決定不服的，可以自知道懲戒決定之日起三十日內(nèi)向作出決定的人民法院申請復(fù)核。當(dāng)事法官對復(fù)核結(jié)果不服的，可以自接到復(fù)核決定之日起十五日內(nèi)向上一級人民法院提出申訴；也可以不經(jīng)復(fù)核，自知道懲戒決定之日起三十日內(nèi)直接提出申訴。第三十八條規(guī)定，上一級人民法院經(jīng)審查，認(rèn)定懲戒決定有錯誤的，作出懲戒決定的人民法院應(yīng)當(dāng)及時予以糾正。

　　（七）關(guān)于法官懲戒委員會的設(shè)置

　　1.懲戒委員會的設(shè)置方式。征求意見中，有單位建議懲戒委員會應(yīng)分別由中央和省級黨委政法委牽頭設(shè)置。研究認(rèn)為，現(xiàn)行法官法、檢察官法分別規(guī)定了法官、檢察官懲戒委員會的設(shè)置，懲戒委員會中法官、檢察官代表均要求達(dá)到50%，合并設(shè)置懲戒委員會，難以做到與上述規(guī)定保持一致。實踐中，法官、檢察官的職責(zé)和行權(quán)方式完全不同，管理體制和工作機制也有明顯區(qū)別，分別設(shè)置法官和檢察官懲戒委員會，能夠更加精準(zhǔn)高效地審查法官、檢察官違反審判、檢察職責(zé)的行為。據(jù)此，《程序規(guī)定》第八條第一款規(guī)定，最高人民法院和省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立法官懲戒委員會。

　　2.懲戒委員會的人員構(gòu)成。上海律師在線網(wǎng)依據(jù)“兩高”印發(fā)的《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》中“懲戒委員會由政治素質(zhì)高、專業(yè)能力強、職業(yè)操守好的人員組成，包括來自人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)專家、律師的代表以及法官、檢察官代表。法官、檢察官代表應(yīng)不低于全體委員的50%”，以及法官法中“法官懲戒委員會由法官代表、其他從事法律職業(yè)的人員和有關(guān)方面代表組成，其中法官代表不少于半數(shù)”的規(guī)定，《程序規(guī)定》第八條第二款規(guī)定，法官懲戒委員會委員應(yīng)當(dāng)從政治素質(zhì)高、專業(yè)能力強、職業(yè)操守好的人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)專家、法官、檢察官和律師等專業(yè)人員中選任。其中，法官委員不少于半數(shù)。

　　（八）關(guān)于法官懲戒工作辦公室的設(shè)置

　　征求意見中，有單位建議明確在各高級人民法院承擔(dān)督察工作的部門設(shè)置法官懲戒工作辦公室。研究認(rèn)為，“兩高”印發(fā)的《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》規(guī)定，法官懲戒工作辦公室設(shè)在高級人民法院，但現(xiàn)行的法官法規(guī)定，最高人民法院法官懲戒委員會、省級法官懲戒委員會的日常工作，由相關(guān)人民法院的內(nèi)設(shè)職能部門承擔(dān)，并未規(guī)定懲戒工作辦公室的設(shè)置，故《程序規(guī)定》第十一條規(guī)定，最高人民法院和省、自治區(qū)、直轄市法官懲戒委員會的日常工作，由最高人民法院和各高級人民法院承擔(dān)督察工作的部門分別承擔(dān)。

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